3月21日，廣東省發(fā)改委在官網(wǎng)公布了2022年省重點(diǎn)項(xiàng)目安排計(jì)劃。今年，全省共安排省重點(diǎn)項(xiàng)目1570個，總投資7.67萬億元，年度計(jì)劃投資9000億元。其中，安排開展前期工作的省重點(diǎn)建設(shè)前期預(yù)備項(xiàng)目1152個，估算總投資5.88萬億元。

這些資金從何而來?其中政府債券資金就是重要來源。今年全國兩會政府工作報(bào)告也明確表示：“要用好政府投資資金，帶動擴(kuò)大有效投資。今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元。”

在“穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)”的發(fā)展總基調(diào)下，在這一輪為擴(kuò)大有效投資的積極政策支持下，早在去年就在全國率先開展全省全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)的廣東，在今年省兩會上對外宣布如期實(shí)現(xiàn)“清零”目標(biāo)，隱性債務(wù)全面化解，它對于地方性政府債務(wù)的安排和利用，有何值得一說之處?灣區(qū)內(nèi)地九市又是如何積極利用專項(xiàng)債券，擴(kuò)大有效投資，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展之路的?

近三年中央安排地方政府專項(xiàng)債金額

南都記者查閱發(fā)現(xiàn)，今年中央安排的地方政府專項(xiàng)債券額度與2021年持平。如果再往前一年看，2020年同樣為擴(kuò)大有效投資，中央安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。而且從這年開始，政府工作報(bào)告就提出：提高專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的比例。

01/

推動重點(diǎn)公共服務(wù)資源的再分配

推進(jìn)區(qū)域性新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

地方債助廣東實(shí)現(xiàn)多個“全覆蓋”

去年，在全國率先開展全省全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)的廣東，在今年省兩會上對外宣布如期實(shí)現(xiàn)“清零”目標(biāo)，隱性債務(wù)全面化解。

隱性債務(wù)化解后，廣東省的顯性債務(wù)水平高不高?廣東金融學(xué)院研究地方債的丁樹博士回答說：不高!根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，2021年GDP突破12萬億的廣東，政府債務(wù)余額為20414.84億元，負(fù)債率只有16%點(diǎn)多，放眼全國相對較低。

2021年廣東財(cái)政實(shí)力與債務(wù)情況

(單位：億元)

去年廣東GDP突破12萬億元，連續(xù)33年全國第一，而且在全國率先開展全省全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，風(fēng)險可控。

丁樹表示，廣東隱性債務(wù)清零后，對后續(xù)遏制隱性債務(wù)的效果應(yīng)該會非常好。廣東2021年發(fā)行再融資債券，實(shí)際上是對存量隱性債務(wù)的置換，阻斷新增隱性債務(wù)。像有些國有企業(yè)向銀行舉借的債務(wù)，利息較高，政府通過發(fā)行債券把這些債務(wù)置換后，化解隱性債務(wù)風(fēng)險的同時，還可以降低還債利息。

在丁樹看來，新增債務(wù)用得好管得好有幾大方面的好處。他說，我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)正處于一個增速放緩階段，財(cái)政收入增速也會隨之放緩。通過政府舉債的方式可以彌補(bǔ)政府財(cái)力不足。政府舉債相對于企業(yè)舉債而言，有一個優(yōu)勢是，它屬于公債，舉債成本較低。

與此同時，專項(xiàng)債對廣東的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮著非常重要的支撐作用;對經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到催化作用;還有支出方面的效益外溢作用。例如債務(wù)資金用于教育、環(huán)保等民生項(xiàng)目，將推動整個社會事業(yè)向前發(fā)展，讓社會的整體效益得到改進(jìn)。

據(jù)廣東省2021年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告披露，廣東積極爭取中央下達(dá)的新增債務(wù)限額4139億元、增長14.5%。八成以上資金將投入“兩新一重”和補(bǔ)短板領(lǐng)域，發(fā)揮拉動有效投資的重要作用。而2021年全省發(fā)行地方政府債券6759.96 億，其中，新增債券4069.46 億元，著力保障重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目建設(shè)。

去年廣東新增債務(wù)八成資金投入到“兩新一重”和補(bǔ)短板領(lǐng)域，極大地發(fā)揮了拉動有效投資的重要作用。

據(jù)悉，地方債對廣東推動重點(diǎn)公共服務(wù)資源的再分配也起到了極好效果，并因此實(shí)現(xiàn)了多個“全覆蓋”。

一是投入32.15億元，推進(jìn)粵東粵西粵北地區(qū)新建高校(校區(qū))建設(shè)和開辦，歷史性實(shí)現(xiàn)本科、高職院校21個地市全覆蓋。推動粵東粵西粵北地區(qū)高校辦學(xué)體制調(diào)整為省屬，預(yù)計(jì)省財(cái)政年均新增支出23.5億元，相應(yīng)減輕市縣負(fù)擔(dān)，幫助其騰出財(cái)力落實(shí)基礎(chǔ)教育主體責(zé)任。

二是在基本完成中心衛(wèi)生院、縣級醫(yī)院升級建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，投入65億元，支持新一輪高水平醫(yī)院建設(shè)，實(shí)現(xiàn)21個地市全覆蓋。

三是推進(jìn)高鐵全覆蓋。對粵東粵西粵北地市轄區(qū)內(nèi)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)350公里小時跨市干線高鐵重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，地方資本金由省級全額承擔(dān)，歷史性實(shí)現(xiàn)“市市通高鐵”、正在向市市通時速 350公里高鐵目標(biāo)邁進(jìn)。

此外，在推進(jìn)區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面，廣東去年還投入5.76億元，推動政務(wù)數(shù)據(jù)中心、政務(wù)云平臺等新型基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)21個地市全覆蓋。

02/

灣區(qū)建設(shè)機(jī)遇獲更多債券資金支持

據(jù)2022 年預(yù)算草案報(bào)告披露，財(cái)政部提前下達(dá)廣東省2022年新增債務(wù)限額為1909億元。一是一般債券150億元，分別為廣東地區(qū)146億元、深圳市4億元。二是專項(xiàng)債券1759億元，分別為廣東地區(qū)1517億元、深圳市242億元。

占大頭的專項(xiàng)債券如何使用?

今年廣東省財(cái)政部門就表示，為支持“雙區(qū)”和橫琴、前海兩個合作區(qū)建設(shè)，廣東省財(cái)政用好用足政府專項(xiàng)債券，支持列入“十四五”時期粵港澳大灣區(qū)重大項(xiàng)目清單以及國家、省年度計(jì)劃的重大項(xiàng)目申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券。安排大灣區(qū)內(nèi)地九市新增地方政府債券2373億元，近三年年均增幅38.7%。

粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略提出后，互聯(lián)互通和建設(shè)國際科創(chuàng)中心，成為重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。打造“灣區(qū)一小時生活圈”“完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施”等建設(shè)內(nèi)容的提出，更是讓高速公路、城際鐵路、跨海通道等方面的基建融資需求旺盛。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從明確用于支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)債資金情況來看，像2019年和2020年這兩年，灣區(qū)內(nèi)地九市就有八個城市獲得專項(xiàng)債資金支持。

其中，廣州市獲得的專項(xiàng)債資金總額為659.3億元，遠(yuǎn)超廣東省其他地級市，占比全省36.86%;佛山市獲得的專項(xiàng)債資金也在200億元以上;江門市獲得的專項(xiàng)債資金較少，為74.6億元。東莞市、珠海市、肇慶市、惠州市和中山市所獲資金均在100億-200億之間，差異并不明顯。

為支持大灣區(qū)建設(shè)，

廣東在發(fā)行專項(xiàng)債券上嘗試喝“頭啖湯”。

除此前先行先試，發(fā)行面值341.9億元的粵港澳大灣區(qū)土地儲備專項(xiàng)債券和10億元的水資源專項(xiàng)債券外，去年10月12日，廣東省再次先行先試，在澳門成功發(fā)行離岸人民幣地方政府債券22億元，發(fā)行利率2.68%，成為中國首個在境外發(fā)行地方政府債券的省份。同一天，深圳在港發(fā)行離岸人民幣地方政府債券50億元，成為第一個在港發(fā)債的內(nèi)地地方政府。

72億元的離岸人民幣債券，為創(chuàng)新地方政府舉債機(jī)制進(jìn)行了一次重要探索，以較低的成本為廣東和大灣區(qū)建設(shè)融資的同時，還支持了澳門和香港的發(fā)展，可謂“一箭雙雕”。

03/

積極利用新增專項(xiàng)債推動發(fā)展

灣區(qū)這幾個城市表現(xiàn)突出

受海內(nèi)外疫情蔓延沖擊，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，專項(xiàng)債成為經(jīng)濟(jì)逆周期重要的調(diào)控政策，也是目前很地方政府搞建設(shè)、謀發(fā)展的重要資金來源。大灣區(qū)內(nèi)地九市也不例外。

像佛山今年市兩會政府工作報(bào)告就表示，去年該市專項(xiàng)債券資金投向了城市建設(shè)、社會民生等98個項(xiàng)目。獲批的323.36 億元再融資債券額度，則有效緩解了地方償債壓力，騰出了更多的資金支持其他急需項(xiàng)目的建設(shè)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，不少城市專項(xiàng)債務(wù)余額占比較大。

像珠海去年專項(xiàng)債務(wù)余額327.61 億元，占地方債務(wù)余額的 68.8%。據(jù)珠海財(cái)政去年底透露，爭取地方專項(xiàng)債的經(jīng)驗(yàn)是，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，高規(guī)格高標(biāo)準(zhǔn)推動債券項(xiàng)目謀劃布局，提出“各區(qū)和各有關(guān)部門要開動腦筋，主動謀劃，主動作為，加大專項(xiàng)債券謀劃、儲備和申報(bào)力度”的要求，分管市領(lǐng)導(dǎo)還主持召開債券申報(bào)工作會議。

黃茅?？绾Ｍǖ?珠海部分)項(xiàng)目，就是珠海成功爭取的個案。這個項(xiàng)目總投資129.85億元，其中資本金106.85億元，占總投資的82.29%。擬申請政府專項(xiàng)債券資金23.00億元，占總投資的17.71%。

各市債務(wù)余額均未超過省下達(dá)限額，債務(wù)風(fēng)險可控。

珠三角九市2021年債務(wù)與預(yù)算收入情況

(單位：億元)

據(jù)2016年財(cái)政部印發(fā)的《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》，一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還;專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過政府性基金收入、項(xiàng)目收益形成的專項(xiàng)收入償還。專項(xiàng)債務(wù)以對應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)平衡。據(jù)此，從上表可看到，各市債務(wù)余額并沒超過省下達(dá)的限額水平。而從還債能力來看，無論是一般債務(wù)還是專項(xiàng)債務(wù)，它們所對應(yīng)的一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入，都足以應(yīng)付。這也說明，廣東及珠三角各市對債務(wù)均有較好的承擔(dān)能力。(注：表中空格或因數(shù)據(jù)未公開而未能找到)

據(jù)南都記者統(tǒng)計(jì)，從2021年債務(wù)負(fù)擔(dān)率(執(zhí)行債務(wù)余額/GDP)來看，除深圳、佛山未公開數(shù)據(jù)無法計(jì)算外，大灣區(qū)珠三角其他7市，最高的前三名分別是肇慶、珠海和江門。其中，肇慶高達(dá)33.3%，珠海為22.96%。

2021年廣東及珠三角城市債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

(單位：億元)

肇慶、珠海和江門負(fù)債水平雖然居前，但同樣處于風(fēng)險可控范圍。肇慶去年向上爭取新增債券額度排全省第 4 ，但其GDP增速在灣區(qū)內(nèi)地九市中最高，為10.5%。(注：表中空格或因數(shù)據(jù)未公開而未能找到)

據(jù)《珠海2021年預(yù)算執(zhí)行情況和2022 年預(yù)算草案的報(bào)告》披露，去年珠海加速推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，新增債券資金實(shí)現(xiàn)新高，全年共獲得新增債券資金 136 億元，為歷年最大規(guī)模。而據(jù)初步測算，珠海綜合債務(wù)率為 68.4%，低于警戒線，風(fēng)險總體安全可控。

債券資金對肇慶擴(kuò)大有效投資,爭得發(fā)展先機(jī)，培育內(nèi)生動力，可謂功不可沒。

為了爭當(dāng)“灣區(qū)新秀”，加快建設(shè)粵港澳大灣區(qū)連接大西南樞紐門戶城市，2019年肇慶就優(yōu)先統(tǒng)籌 12.14 億元債券資金重點(diǎn)保障肇慶新區(qū)重大平臺交通路網(wǎng)、城市地下綜合管廊等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年，肇慶市發(fā)改委還專門聯(lián)手銀行，召開“肇慶市2020年地方政府專項(xiàng)債專題研討會”。

2021年，肇慶向上爭取新增債券額度排在全省第 4 位，其中用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目周邊配套設(shè)施及通用廠房等領(lǐng)域債券項(xiàng)目占比達(dá) 70%。而這一年，肇慶GDP盡管尚未突破3000萬億元，但其增速在灣區(qū)內(nèi)地九市中最高，為10.5%。

2022年，肇慶表示，將合理安排和使用專項(xiàng)債券資金拉動有效投資，集中財(cái)力資源投向廣東省(肇慶)大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、 “一江兩岸三組團(tuán)”發(fā)展格局、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、重大民生工程以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)，全力服務(wù)于產(chǎn)業(yè)招商落地提質(zhì)增效。

惠州也在積極作為：2021年惠州爭取到新增專項(xiàng)債券 142 億元，比 2020 年的 100.2 億元提升42%;爭取到一般債券 1.3 億元，是近5年來首次獲得新增一般債券資金支持。也因此如此，惠州去年債務(wù)負(fù)擔(dān)率排名第四，為17.34%。

為用好用足債券政策，東莞也不甘人后。

東莞表示，2021年新增債券232億元，全部為專項(xiàng)債券，比去年增加69.3億元，增幅42.6%。其中市本級分配債券資金81.84億元，投入75.93億元用于基建項(xiàng)目?？梢哉f，這些資金，一定程度“助攻”東莞成功躋身“GDP萬億俱樂部。

不可否認(rèn)，地方專項(xiàng)債正在灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。但如何用好管好地方債至關(guān)重要。

據(jù)珠海財(cái)政部門披露，珠海建立起跨部門工作機(jī)制，在市重點(diǎn)項(xiàng)目總指揮部穩(wěn)投資工作專班下增設(shè)債券資金小組，由市財(cái)政局和有關(guān)部門牽頭，各行業(yè)主管部門配合，加大力度推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備工作，加快推進(jìn)債券資金使用，提高資金使用績效，統(tǒng)籌解決工作推進(jìn)中存在問題。

值得注意的是，東莞為落實(shí)地方政府債務(wù)報(bào)告制度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度，去年才主動接受人大監(jiān)督，首次向市人大常委會專題報(bào)告地方政府債務(wù)管理總體情況。去年其財(cái)政管理工作也首次獲得國務(wù)院督查激勵，成為當(dāng)年全省唯一獲此殊榮的地級市。

新的一年，肇慶表示，其財(cái)政政策的制定和落實(shí)均放在服務(wù)全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中考量謀劃。這個考量，其實(shí)也是當(dāng)下正在走高質(zhì)量發(fā)展之路的灣區(qū)內(nèi)地其他各市的出發(fā)點(diǎn)。

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