21世紀經(jīng)濟報道記者李德尚玉 北京報道 3月16日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額分配相關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）。此外，為加快推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部編制了《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（下稱《配額方案》）。

《通知》要求按時保質(zhì)完成清繳任務(wù)。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門完成配額核定后，要組織各重點排放單位盡早完成全國碳市場2021、2022年度配額清繳，確保2023年11月15日前本行政區(qū)域95%的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。

【資料圖】

《配額方案》規(guī)定了全國碳市場發(fā)電行業(yè)2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發(fā)放、調(diào)整及清繳履約等管理流程。基本延續(xù)了首個履約周期（2019-2020年）的框架，納入全國碳市場的約兩千家發(fā)電企業(yè)將免費獲得配額。

比起第一履約階段，本次《配額方案》有了新的變化。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負責人就《配額方案》答記者問時表示，考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發(fā)電行業(yè)履約負擔，《配額方案》延續(xù)了上一個履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業(yè)實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制。

多名接受21世紀經(jīng)濟報道采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，與首個履約周期相比，第二個履約周期的碳排放基準值有所下降，這意味著發(fā)電企業(yè)可獲得的配額將因此減少。此外，新增了經(jīng)營困難單位可預(yù)支2023年度配額的靈活機制，被業(yè)內(nèi)稱為“借碳政策”，預(yù)計2021年度將豁免配額約4000萬噸。

業(yè)內(nèi)普遍認為，新方案基準值與第一履約階段相比變松，有利于減輕企業(yè)負擔，避免給部分企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展帶來較大沖擊。

逐年收緊的碳排放基準值

全國碳市場于2021年7月16日啟動上線以來，整體運行平穩(wěn)。據(jù)上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，在首個履約周期，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量為1.76億噸，累計成交額達75.05億元。

受到業(yè)內(nèi)關(guān)注的是，區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，新出臺的《配額方案》采用了不同的配額分配基準值。

（《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》碳排放基準值 圖片來源：生態(tài)環(huán)境部）

碳排放基準值是決定配額分配規(guī)模的一項重要參數(shù)?！斑@給了火電企業(yè)更為清晰的政策信號?！睒似杖蚰茉崔D(zhuǎn)型與碳市場高級分析師殷雨薇向21世紀經(jīng)濟報道表示，本次《配額方案》設(shè)定了逐年收緊的碳排放基準值，意味著市面上的碳配額數(shù)目也會漸趨收緊，碳價則會隨之上升，這與全球其他碳市場的發(fā)展步調(diào)一致。首次發(fā)布的“平衡值”，能更好地幫助企業(yè)明確自身定位，進一步了解市場供需關(guān)系。

倫敦證券交易所路孚特碳組高級分析師譚琭玥也認為，電力行業(yè)的履約壓力減小，同時作為第二履約階段的《配額方案》，沒有明確說明之前第一履約期的配額的相關(guān)盈余處理，由于結(jié)轉(zhuǎn)政策另行規(guī)定，同時分配下來的配額帶不帶時間標簽，也是個待考察的問題，比如區(qū)分第一履約期之前的3.52億市場配額盈余。

譚琭玥向21世紀經(jīng)濟報道表示，新的《配額方案》預(yù)示著相關(guān)碳市場管理的轉(zhuǎn)變，碳達峰碳中和 “1+N” 政策體系和碳市場政策將更好地結(jié)合起來。

“對企業(yè)來說，新的《配額方案》實操性和靈活性增強?！蹦苕溙贾泻褪聵I(yè)部總經(jīng)理翟宇博向21世紀經(jīng)濟報道介紹。具體說來，2021年、2022年采用了不同的配額分配基準值，即上年實際排放情況確定第二年基準值，這樣更符合企業(yè)的實際情況。對行業(yè)來說，引入平衡值，這是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量（應(yīng)清繳配額量）平衡時對應(yīng)的碳排放強度值，為制定供電、供熱基準值提供重要的參考依據(jù)。

經(jīng)營困難單位可預(yù)支2023年度配額

“當重點排放單位核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時，其應(yīng)發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。據(jù)測算，該項政策2021年度將減輕306家企業(yè)負擔?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負責人表示。

此外，配額缺口率在10%及以上且確因經(jīng)營困難暫時無法完成履約的重點排放單位，可向省級生態(tài)環(huán)境主管部門申請預(yù)支2023年度部分預(yù)分配配額完成履約，預(yù)支量不超過年度配額缺口量的50%，預(yù)支配額僅可用于當年度本單位的配額履約，不可用于交易、抵押等其他用途，預(yù)支配額將在2023年度配額核定清繳環(huán)節(jié)進行等量抵扣。

殷雨薇認為，本次的配額分配方案給了煤電企業(yè)更多的靈活性。特別是考慮到過去兩年疫情沖擊、燃料價格上漲，煤電企業(yè)面臨較大壓力，部分企業(yè)被允許預(yù)支下個履約期的碳配額。對煤電企業(yè)而言，今年的履約壓力應(yīng)該會有所減輕。盡管如此，如果預(yù)支配額的綠燈僅開此一次，明年企業(yè)將會面臨更大的減排和履約壓力。

“可預(yù)支2023年度配額的靈活機制及個性化紓困政策，對承擔重大民生保障任務(wù)的企業(yè)執(zhí)行上述豁免政策后仍無法覆約的，統(tǒng)籌研究預(yù)計2021年度將豁免配額約4000萬噸。 ”譚琭玥接受21世紀經(jīng)濟報道采訪時表示。

“碳市場都是回溯型，一般而言，監(jiān)管部門將會在新的一年核實去年的碳排放，進行數(shù)據(jù)的MRV并分配配額進行履約?！弊T琭玥介紹，只不過中國目前履約期是兩年，歐洲是分更大的階段，目前歐盟在第4階段 （2021-2030年），之前第1階段（2005-2007年）、第2階段（2008-2012年）、第 3 階段（2013-2020年）時間跨度逐漸增加。

路孚特碳組首席分析師秦炎表示，讓企業(yè)提前預(yù)支來年的免費配額來履約，其實就是在給煤電企業(yè)紓困，同時也打壓囤積配額的投機行為。這有利于推動碳市場的公平和效率，也有利于讓企業(yè)更加長期地做減排。從另一方面來說，“借碳”政策可以讓配額收緊的政策更好地執(zhí)行下去，從而解決第一履約期配額供應(yīng)過剩的問題。

歐盟碳市場也有類似的“借碳”政策。歐盟碳市場每年2月發(fā)放當年的配額，每年4月份履約上一年的配額，企業(yè)可以用當年已分配的配額履約去年的配額，但不允許預(yù)支未來沒有分配的配額來履約。

秦炎表示，短期內(nèi)，“借碳”政策的退出會使全國碳市場的價格下跌。長期來看，它有助于收緊配額，緩解配額過剩的問題，使碳價長期平穩(wěn)得到支撐。

碳市場擴容還有多遠？

全國碳市場第一個履約周期（2019-2020年）以發(fā)電行業(yè)為首個重點行業(yè)，共納入重點排放單位2162家，年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳。

全國碳市場啟動至今已近2周年，目前只將電力納入可交易行業(yè)。根據(jù)此前監(jiān)管要求，除了電力之外，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空共七大高排放行業(yè)將按照“成熟一個行業(yè)，納入一個行業(yè)”的原則逐步推進擴容。

七大高排放行業(yè)何時會被納入全國碳市場，是業(yè)內(nèi)關(guān)注焦點。

殷雨薇向21世紀經(jīng)濟報道表示，不同的行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式不同，涉及的產(chǎn)品也不同，都需要量身定做的配額分配方案。從大方向上來講，如果在其他行業(yè)同樣延用“對單位產(chǎn)品碳排放強度設(shè)立基準值”這一底層邏輯，有助于維系經(jīng)濟發(fā)展和碳市場的平衡，因為產(chǎn)量越高的工業(yè)企業(yè)，獲得的免費碳配額也會越多。

“目前來看，鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)的碳排放統(tǒng)計相對簡單，在試點碳市場也有過碳交易的實踐，預(yù)計將會最先納入。但考慮到目前還沒有相關(guān)政策出臺，2023年納入新行業(yè)的可能性較低?！币笥贽北硎?。

在翟宇博看來，目前碳配額機制從政策監(jiān)管到交易方式都趨于完善，在現(xiàn)有電力領(lǐng)域的交易經(jīng)驗也可復(fù)制到其他領(lǐng)域。未來除了高排放的電力領(lǐng)域，其他化工、水泥等重工業(yè)也會成為下一步加入碳配額交易機制的主要市場。具體到交通領(lǐng)域，雖然目前的碳排放占比相較于電力行業(yè)和工業(yè)領(lǐng)域較低，約占全國排放總量的11%，但交通能源的碳排放還處于增長的態(tài)勢，碳排放壓力較大。

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