中央有關(guān)部門和不少地方政府開始瞄準一些關(guān)鍵核心技術(shù)項目和重大應急攻關(guān)項目，積極探索推行這種創(chuàng)新性的科技項目組織管理方式。今年3月，“揭榜掛帥”制度被正式寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，這意味著該制度將在全國更大范圍得到推廣。

“揭榜掛帥”制度的有效實施需要特定的條件。一方面，在研究過程中，要塑造良好寬松的環(huán)境，確保揭榜掛帥的科研人員獲得足夠的科研自主權(quán)，心無旁騖、潛心研究;另一方面，在研究驗收時，要建立科學健全的評價機制，對研究成效進行準確合理的考核，保證科研難題得到實打?qū)嵉慕鉀Q。由于過度重視對科研經(jīng)費的過程性控制，傳統(tǒng)的經(jīng)費管理制度無力創(chuàng)造上述條件。在“揭榜掛帥”制度下，經(jīng)費管理制度改革勢在必行。

理解“揭榜掛帥”規(guī)律，提升科研經(jīng)費使用自主權(quán)

“揭榜掛帥”是一種以重大需求為導向的科研組織模式，多瞄準基礎性、顛覆性等重大科技難題，相較于傳統(tǒng)資助模式，更側(cè)重于發(fā)揮揭榜掛帥者自身科研能力。如果不能對科研經(jīng)費享有充分的自由支配權(quán)，那么揭榜掛帥者就無力應對科研活動中的不確定性。但是，科研經(jīng)費的公共財政屬性決定了其支出與使用必須服務公共利益，受政府監(jiān)督管理。

因此，揭榜掛帥者在使用科研經(jīng)費時，必然受到公共財政規(guī)律與科研活動規(guī)律的雙重約束。同樣地，科研管理部門也必然要面對一個兩難問題：對揭榜掛帥的科研經(jīng)費過度放任，缺乏監(jiān)管，就可能有失職之虞;對科研活動干預過多，揭榜掛帥者將無所適從，從而影響科研目標的實現(xiàn)。

為實現(xiàn)經(jīng)費使用激勵性與規(guī)范性的平衡，應通過負面清單等形式進一步擴大揭榜掛帥者的經(jīng)費使用自主權(quán)，清單之外的可自主合理使用。如有必要，對于部分市場導向型項目可試行成果購買制等，進一步激發(fā)科技創(chuàng)新活力。

明確經(jīng)費管理權(quán)限，鋪設“揭榜掛帥”的信任底色

長期以來，我國科研經(jīng)費管理體現(xiàn)出對科研人員極大的不信任，欲通過加強對科研人員經(jīng)費使用的過程控制來提升經(jīng)費使用的安全性。在“揭榜掛帥”制度下，經(jīng)費管理制度則以信任為前提，通過下放經(jīng)費管理權(quán)力來提升經(jīng)費治理能力。然而，下放經(jīng)費管理權(quán)力絕非簡單地賦予揭榜掛帥者更多的經(jīng)費管理與使用權(quán)利，而是對揭榜掛帥者的權(quán)責進行最優(yōu)化配置，以此促進科研目的的實現(xiàn)。

按照權(quán)力應配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的主體的原則，科研資助機關(guān)應明確經(jīng)費管理權(quán)力下放的界限，經(jīng)費支出與使用等具體的管理權(quán)限可由揭榜掛帥者行使，但對于科研目標設定、科技資源配置以及經(jīng)費使用績效監(jiān)督等權(quán)力，必須由科研資助機關(guān)行使，不得隨意下放。

此外，下放經(jīng)費管理權(quán)限還應堅持權(quán)責相統(tǒng)一。隨著政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務轉(zhuǎn)變，為避免以權(quán)力下放的形式逃避責任，應健全科研資助機關(guān)的自我約束、自我規(guī)范機制：一方面要為揭榜掛帥科研活動的順利進行提供良好的政策環(huán)境、法律制度并維護良好的經(jīng)費使用秩序，同時按照科研項目合同約定及時撥付經(jīng)費，為揭榜掛帥者開展科研活動提供必要的服務;另一方面要確保經(jīng)費使用符合社會公共利益，并加大對經(jīng)費使用違法違規(guī)行為的制裁，履行公共財政受托責任。

培育經(jīng)費使用自律，強化“揭榜掛帥”的科研責任

“揭榜掛帥”制度既要保障科學活動的自主性，也要求科學工作者能夠擔當更多的科研責任。但科研自主與科研責任并不是簡單的對應關(guān)系：科研自主是國家目標下的自主，是以社會責任為基礎的自主，責任既是對自主范圍的約束，也是對自主型科研活動的一種保護機制。從表面上看，這種社會責任是由科研經(jīng)費的公共財政屬性所決定的，它是一種法律責任;但從根本上說，由于科研工作的高度專業(yè)性、前沿性，該責任主要源于科學勤勉求真的精神，因而它實乃一種內(nèi)含科研自律的道德責任。

然而，科研自律需要一個健康運行的科學共同體，更仰賴于知識共同體自身的自治權(quán)力而非行政權(quán)力的外部規(guī)制。概言之，完善“揭榜掛帥”制度，既需提升科研誠信意識來強化揭榜掛帥者的科研責任，更需要充分發(fā)揮學術(shù)共同體的作用，規(guī)范項目資助、經(jīng)費使用、項目管理以及結(jié)項鑒定等。

厘清行政與知識的矛盾，尊重“揭榜掛帥”的知識權(quán)力

“揭榜掛帥”制度是以知識權(quán)力為核心的科研管理制度。然而，出于對學術(shù)共同體“非授權(quán)”的知識權(quán)力的天然性質(zhì)疑，行政機關(guān)傾向于加強對知識權(quán)力的監(jiān)督和控制。嚴格的項目經(jīng)費使用管控機制大大壓縮了科研人員的自主性、創(chuàng)造性空間，難以充分釋放科研人員活力。因此，行政權(quán)力如果希望更好地實現(xiàn)其監(jiān)督與控制功能，就必須認識到知識權(quán)力在“揭榜掛帥”制度的重要作用。

知識權(quán)力來源于科研人員自身的專業(yè)性與權(quán)威性，而行政權(quán)力來自于行政系統(tǒng)的賦權(quán)，兩者需要在科研管理實踐中不斷進行關(guān)系調(diào)適，尋找其平衡點：經(jīng)費用途是否合法，財務人員只能從經(jīng)費管理角度來看，但學術(shù)共同體卻可以真正明確經(jīng)費使用的過程及其合理性。同樣，項目是否達到預期成果也需要科學共同體的專業(yè)性判斷。因此，在“揭榜掛帥”制度下，處理好行政權(quán)力和知識權(quán)力的矛盾是經(jīng)費管理制度改革的根本要求。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)費管理制度 揭榜掛帥 新趨勢 雙重約束