10月29日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局公開兩部互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)指南向社會(huì)征求意見，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管進(jìn)一步收緊。

根據(jù)此次公開的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南(征求意見稿)》(下稱《分類分級(jí)指南》)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)擬被分為超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)、中小平臺(tái)三級(jí)。其中超級(jí)平臺(tái)需滿足年活躍用戶不低于5億，市值不低于10000億人民幣等條件。

同步公開的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見稿)》(下稱《主體責(zé)任指南》)則根據(jù)平臺(tái)級(jí)別為經(jīng)營(yíng)者賦予反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、黑灰產(chǎn)管理、勞動(dòng)者保護(hù)等各項(xiàng)責(zé)任。其中超大型平臺(tái)需額外承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)示范、開放生態(tài)等責(zé)任。

以此為信號(hào)，中國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“守門人”制度是否已經(jīng)呼之欲出?基于“守門人”義務(wù)，長(zhǎng)期存在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的“圍墻”是否會(huì)打破?南都記者注意到，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“守門人”加強(qiáng)監(jiān)管正成為全球數(shù)字治理的趨勢(shì)。

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互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分為六大類31小類

為增強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)管的針對(duì)性與有效性，《分類分級(jí)指南》依據(jù)平臺(tái)的連接屬性和主要功能，將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分為六大類31小類。

由圖表可知，網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺(tái)分類最少共3小類，涉及基礎(chǔ)設(shè)施部分的計(jì)算應(yīng)用類平臺(tái)分類最多共7小類。其中大部分分類僅從名稱便可區(qū)分，但有極個(gè)別仍需加以注釋區(qū)別。如視聽服務(wù)類指專門或者主要從事供給多媒體資料的平臺(tái)，包括歌曲、電影等。與其名稱相近的視聽資訊類則指專門或者主要從事廣播電臺(tái)、音頻分享等的平臺(tái)。

針對(duì)平臺(tái)旗下經(jīng)營(yíng)多種復(fù)合類業(yè)務(wù)，或業(yè)務(wù)特征符合兩項(xiàng)分類的，具體該如何區(qū)分，指南沒有給出進(jìn)一步提示。如微信平臺(tái)，既符合即時(shí)通訊類，又提供支付結(jié)算類服務(wù)。而嗶哩嗶哩視頻網(wǎng)站，既提供電影等多媒體資料，也存在大量用戶上傳的原創(chuàng)內(nèi)容。

與此同時(shí)，《分類分級(jí)指南》綜合考慮用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類以及限制能力，將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分為超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)、中小平臺(tái)三級(jí)。按照用戶規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，微信、淘寶、支付寶、抖音等App或?qū)凑粘?jí)平臺(tái)管理。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)盤和林認(rèn)為，分類是便于分行業(yè)管理，分級(jí)是對(duì)平臺(tái)進(jìn)行規(guī)模界定。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)跨界頻繁，行業(yè)邊界不斷打破，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管往往要跨越多個(gè)領(lǐng)域。分類能夠幫助確定平臺(tái)的主要領(lǐng)域，明確適合監(jiān)管的行業(yè)規(guī)定，也規(guī)定了相應(yīng)的主體責(zé)任。對(duì)于規(guī)模較大的平臺(tái)，要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控，也是為了對(duì)行業(yè)份額一目了然。

中國(guó)2 版“守門人”制度?“守門人”制度?

指南意見稿公開后，南都記者注意到，其中對(duì)于平臺(tái)的劃分與歐盟體系中的“守門人”制度有不謀而合之處。

2020年12月，歐盟委員會(huì)在《數(shù)字市場(chǎng)法案》(Digital Markets Act)草案中提出“守門人”(Gatekeeper)概念。要成為“守門人”，平臺(tái)需要至少在三個(gè)成員國(guó)擁有一項(xiàng)核心業(yè)務(wù)，并且過去三年在歐洲的年收入不低于65億歐元，或上一財(cái)政年平均市值超650億歐元。其次，平臺(tái)在過去三個(gè)財(cái)政年中需擁有多于4500萬(wàn)的月活躍用戶，以及10000戶以上的年活躍商戶。

清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)王勇撰文評(píng)論稱，《分類分級(jí)指南》的分級(jí)方法既遵循了我國(guó)企業(yè)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，又借鑒了歐盟“守門人”與美國(guó)“廣覆蓋”平臺(tái)劃分標(biāo)準(zhǔn)，更加符合中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。

其中，除了能夠用具體數(shù)值衡量的用戶規(guī)模及經(jīng)濟(jì)體量，《分類分級(jí)指南》更增添了限制能力作為考量。為何要將平臺(tái)限制商戶接觸消費(fèi)者的能力列為要素之一?盤和林解釋，限制能力是平臺(tái)控制資源的能力，如之前有平臺(tái)要求商家“二選一”。這種能力不一定是規(guī)模造成的，也有可能是平臺(tái)在特殊領(lǐng)域具備特殊的限制能力，能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)支配。通過限制能力的評(píng)價(jià)，可以將規(guī)模較小的特殊互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)歸入超級(jí)平臺(tái)，進(jìn)行更為綜合的監(jiān)管。

根據(jù)《數(shù)字市場(chǎng)法案》草案要求，歐盟委員會(huì)將定期審查“守門人”的行為是否合規(guī)。“守門人”義務(wù)包括開放生態(tài)，賦予用戶及授權(quán)第三方訪問數(shù)據(jù)的權(quán)限，不能在技術(shù)上限制用戶在服務(wù)間進(jìn)行切換等。

此次與《分類分級(jí)指南》同步公開征求意見的《主體責(zé)任指南》便強(qiáng)調(diào)了超大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在符合安全以及主體權(quán)益保障的前提下，推動(dòng)其服務(wù)與其他平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)具有互操作性。對(duì)照《分類分級(jí)指南》，超大型平臺(tái)覆蓋超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)兩種級(jí)別。

“文件把超級(jí)平臺(tái)和大型平臺(tái)統(tǒng)稱為超大型平臺(tái)，一同賦予了更高的額外責(zé)任，可以算是中國(guó)版‘守門人’了。”中國(guó)信通院政策與經(jīng)濟(jì)研究所監(jiān)管部主任李強(qiáng)治認(rèn)為，“守門人”強(qiáng)調(diào)的是對(duì)市場(chǎng)和其他主體的強(qiáng)大影響力，可以被看作數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，但與傳統(tǒng)的水電氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施還是有區(qū)別。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有普遍服務(wù)義務(wù)，不得拒絕接入，目前“守門人”平臺(tái)只是被有條件地賦予開放義務(wù)。

對(duì)此王勇評(píng)論道，“超級(jí)平臺(tái)”這一概念的提出，有助于深化人們對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷問題的認(rèn)識(shí)，更加重視平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展不平衡、競(jìng)爭(zhēng)不充分、資本無(wú)序擴(kuò)張的問題，幫助監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)更加重視行為規(guī)范。

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平臺(tái)越大，責(zé)任越大

如果說《分類分級(jí)指南》是給平臺(tái)定位，《主體責(zé)任指南》則是依據(jù)平臺(tái)定位為其經(jīng)營(yíng)者賦予不同責(zé)任，其中第1-9條更是為超大型平臺(tái)“量身定制”。

根據(jù)主體責(zé)任指南，超大型平臺(tái)是指上年度活躍用戶不低于5000萬(wàn)且市值(估值)不低于1000億人民幣、具有表現(xiàn)突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)、具有較強(qiáng)的限制平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者接觸用戶能力的平臺(tái)。

超大型平臺(tái)需額外承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)示范、平等治理、開放生態(tài)、數(shù)據(jù)管理、內(nèi)部治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、安全審計(jì)、促進(jìn)創(chuàng)新等九項(xiàng)責(zé)任。前兩項(xiàng)都聚焦于平臺(tái)與平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，要求平臺(tái)無(wú)正當(dāng)理由不得使用平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者及其用戶在使用平臺(tái)服務(wù)時(shí)產(chǎn)生或提供的非公開數(shù)據(jù)，不實(shí)施自我優(yōu)待。

今年9月，阿里騰訊曾多次傳出互聯(lián)互通的信號(hào)。隨后工信部更是強(qiáng)調(diào)將推動(dòng)即時(shí)通信屏蔽網(wǎng)址鏈接等問題分步驟分階段得到解決。這一問題反映在《主體責(zé)任指南》上，則有專門的條款要求超大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者與其他平臺(tái)的服務(wù)具有互操作性。超大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者沒有正當(dāng)合理的理由，應(yīng)當(dāng)為符合條件的其他經(jīng)營(yíng)者和用戶獲取服務(wù)提供便利。

前九條之外，《主體責(zé)任指南》還為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者配備了26項(xiàng)其他責(zé)任條款，涉及平臺(tái)管理、服務(wù)協(xié)議、信用評(píng)價(jià)、反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)使用、算法規(guī)制、廣告宣傳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、黑灰產(chǎn)治理、隱私保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益、勞動(dòng)者保護(hù)等多個(gè)方面。

10月23日公開的《反壟斷法》修法草案曾新增原則性條款——經(jīng)營(yíng)者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)技術(shù)違法行為的監(jiān)管也在《主體責(zé)任指南》多處體現(xiàn)，如第19條要求互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)品推薦、內(nèi)容推送、價(jià)格形成、獎(jiǎng)懲安排等，需要遵守公平、公正、透明的原則，遵守法律、法規(guī)，尊重社會(huì)公德和基本的科學(xué)倫理，不得侵害公民基本權(quán)利以及企業(yè)合法權(quán)益。

近期引起熱議的新形態(tài)勞動(dòng)者保護(hù)也被納入主體責(zé)任范疇之內(nèi)。指南明確，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者不得限制平臺(tái)靈活就業(yè)人員在其他互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)。對(duì)于平臺(tái)靈活就業(yè)人員，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)保護(hù)從業(yè)者的身心健康、工作環(huán)境安全以及獲取公平、合理報(bào)酬和人身意外傷害保障的權(quán)利。

據(jù)南都記者了解，今年8月人社部等多部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，并就此意見的落實(shí)對(duì)美團(tuán)、餓了么、滴滴等企業(yè)開展行政指導(dǎo)，督促平臺(tái)修訂進(jìn)入退出、訂單分配、抽成比例、報(bào)酬構(gòu)成、工作時(shí)間、獎(jiǎng)懲等直接涉及勞動(dòng)者權(quán)益的制度規(guī)則和平臺(tái)算法。

北京大學(xué)法學(xué)院教授薛軍撰文評(píng)論稱，針對(duì)不同類型的平臺(tái)，指南實(shí)施分級(jí)分類的規(guī)范要求，而不是“一刀切”。有的是強(qiáng)制性要求，有些是倡導(dǎo)性規(guī)定，有些是平臺(tái)需要承擔(dān)的法定責(zé)任，有些是平臺(tái)需要履行的社會(huì)責(zé)任。對(duì)超大型平臺(tái)強(qiáng)調(diào)引領(lǐng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面的主體責(zé)任，對(duì)于構(gòu)建合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序、開放的平臺(tái)生態(tài)具有重要意義。

那么指南的法律效力如何?盤和林分析稱，《主體責(zé)任指南》主要是起指導(dǎo)作用的綱領(lǐng)性文件，引導(dǎo)未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管方向，作為總原則指引互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái) 分類分級(jí) 監(jiān)管升級(jí) 公平競(jìng)爭(zhēng)