村委會(huì)與市政府的23年訴爭：兩千畝灘涂被強(qiáng)制收回未獲補(bǔ)償

為了一紙通知，為了兩千畝灘涂的使用權(quán)及補(bǔ)償問題，福建的后岐村與福清市政府打了23年官司，從中級法院打到了最高法院。

4月15日，澎湃新聞(www.thepaper.cn)從后岐村村委會(huì)了解到，按照最高人民法院的裁定書要求，該村又一次向福清市政府提交了申請——請求對強(qiáng)制收回灘涂使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

村委會(huì)與市政府的這一場訴訟之爭，已經(jīng)持續(xù)了23年。

1995年1月，福建省福州市福清市政府的一紙通知，強(qiáng)制收回了其下轄漁溪鎮(zhèn)后岐村兩千余畝的灘涂使用證，隨后將灘涂使用權(quán)轉(zhuǎn)包給個(gè)體企業(yè)經(jīng)營。

世代靠著灘涂養(yǎng)殖、海上捕撈為生的后岐村村民，不服該行政決定，以村委會(huì)的名義開始向法院提起訴訟，要求撤回福清市政府決定。

村委會(huì)曾在一審中勝訴。福州中院1998年1月作出判決，撤銷福清市政府的行政決定，要求其重新作出行政決定并對補(bǔ)償問題作出處理?？?個(gè)月后的二審，福建省高院以“本案已超過起訴期限”為由，駁回了后岐村村委會(huì)的訴求。

在申訴階段，福建高院曾下發(fā)通知書稱，灘涂補(bǔ)償問題“向福清市人民政府反映解決”。此后，后岐村村委會(huì)調(diào)整訴求，要求市政府對灘涂損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，但福州中院、福建高院均以程序違法駁回其請求。后岐村遂向最高人民法院提出申訴。

2018年12月，最高人民法院以“超過起訴期限”為由，駁回了后岐村村委會(huì)的申請，但在裁定書中明確提出：“關(guān)于涉案灘涂補(bǔ)償問題，后岐村村委會(huì)可以向福清市政府反映解決。”于是，后岐村再一次提交了補(bǔ)償申請。

對于灘涂補(bǔ)償問題，福清市委宣傳部新聞中心負(fù)責(zé)人向澎湃新聞表示，村民可以繼續(xù)依法通過村、鎮(zhèn)等渠道層層反映。

千畝灘涂被市政府強(qiáng)制收回，承包給個(gè)體企業(yè)

1995年1月，福州市福清市政府的一紙通知，強(qiáng)制收回了其下轄漁溪鎮(zhèn)后岐村兩千余畝的灘涂使用證。

今年82歲的黃宣金，曾經(jīng)是漁溪鎮(zhèn)后岐村團(tuán)支部書記，現(xiàn)在依然清楚記得后岐村“靠海吃海”的歷史。黃宣金介紹，后岐村曾是遠(yuǎn)近聞名的漁村，多數(shù)村民都是靠著灘涂養(yǎng)殖、海上捕撈為生。

黃宣金回憶，上世紀(jì)六七十年代，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明，后岐村與隔壁村莊曾因?yàn)闉┩慷啻伟l(fā)生爭議。為了解決各方爭執(zhí)，福清縣(后改為縣級市)政府開始對各村灘涂進(jìn)行劃分確權(quán)。1984年4月29日，福清縣政府給后岐村村委會(huì)核發(fā)“融水字第071號”《灘涂使用證》。

澎湃新聞注意到，《灘涂使用證》載明，“東至江陰西港主航道，西至部隊(duì)農(nóng)場和本隊(duì)海堤外側(cè)，北至斜邊港(不包括港)，南至南土企港港邊底水線”的灘涂，面積約2000畝，確定給后岐村村民委員會(huì)長期使用。

黃宣金介紹，為了規(guī)范管理，當(dāng)年村里分成了十六個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，他是第十生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長，帶領(lǐng)著二十多個(gè)漁民進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)。在村委會(huì)的統(tǒng)一管理下，各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)分工合作，后岐村的海產(chǎn)品順利銷往各臨近縣市。

1995年1月5日，福清市政府下發(fā)《關(guān)于收回過橋山墾區(qū)內(nèi)灘涂使用證的通知》(下稱《通知》)，這一紙通知打破了小漁村的寧靜。

《通知》稱，目前過橋山圍墾工程已經(jīng)合攏竣工，進(jìn)入灘內(nèi)建設(shè)階段。根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定和融政[1983]第530號文件精神，市政府決定收回過橋墾區(qū)內(nèi)灘涂經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)利用，1984年縣政府核發(fā)的灘涂使用證及雙方簽訂的協(xié)議同時(shí)作廢。通知還稱，“灘涂收回后國家統(tǒng)一安排開發(fā)使用。”

一夜之間，后岐村村民失去了灘涂的使用權(quán)。黃宣金記得，《通知》下發(fā)的第二天，村民在灘涂上養(yǎng)殖的上千畝海蠣、海參、蝦、螃蟹等各類海產(chǎn)品，都沒來得及收回，就有人開始阻止村民下海，不允許村民再靠近灘涂。

一段時(shí)間后，村民發(fā)現(xiàn)，灘涂并未用于國家工程建設(shè)，而是被承包給個(gè)體公司經(jīng)營，再由承包公司轉(zhuǎn)包給外地養(yǎng)殖個(gè)體戶。

澎湃新聞通過當(dāng)?shù)囟嗝B(yǎng)殖個(gè)體戶了解到，灘涂承包公司為福清市融江水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司。工商資料顯示，該公司成立時(shí)間與市政府《通知》下發(fā)時(shí)間相近，為1995年1月25日，法定代表人為王嚇財(cái)。

《福建質(zhì)量管理》雜志在2006年6月曾對王嚇財(cái)創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷進(jìn)行報(bào)道。報(bào)道中稱，“1995年，他憑著對水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)著的勤奮和過人的眼力，帶領(lǐng)鄉(xiāng)親包下了柯嶼、地橋山兩個(gè)大型墾區(qū)漁場。”報(bào)道介紹，王嚇財(cái)公司已經(jīng)年產(chǎn)量逾萬噸，成為福清水產(chǎn)品外銷大戶。王嚇財(cái)當(dāng)時(shí)對記者介紹，“今年又是一個(gè)好收成，預(yù)計(jì)水產(chǎn)品產(chǎn)值可達(dá)6000多萬，比去年增三成。”

然而，后岐漁村“靠海吃海”的歷史卻因此發(fā)生改變，大部分村民們被迫離開了賴以生存的灘涂，離開故土外出打工。

村委會(huì)起訴市政府，一審勝訴

最高法在裁定書中明確提出，“關(guān)于涉案灘涂補(bǔ)償問題，后岐村村委會(huì)可以向福清市政府反映解決。

黃宣金等幾個(gè)村委會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)人，當(dāng)年向福清市政府反映多次無果。1996年7月31日，他們以后岐村村委會(huì)名義將福清市政府告上法庭，請求撤銷福清市政府收回有關(guān)灘涂使用證的行政行為。

福清市政府在訴訟答辯中介紹，福清市過橋山圍墾工程是福建省人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目圍墾面積二萬畝，其中包括1984年發(fā)給漁溪鎮(zhèn)后岐村灘涂使用證上確認(rèn)的灘涂。1989年過橋山圍墾工程開始動(dòng)工，1995年圍墾竣工后進(jìn)入灘內(nèi)建設(shè)，市政府有權(quán)收回灘涂證。

1998年1月，福州中院對該案作出一審判決。福州中院認(rèn)為，灘涂屬國家所有，過橋山圍墾工程是福建省人民政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，福清市政府有權(quán)收回灘涂證。但對原告在其灘涂使用權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)營水產(chǎn)品應(yīng)依法進(jìn)行補(bǔ)償。

福州中院遂作出判決：撤銷福清市政府作出收回后岐村村委會(huì)灘涂使用證的具體行為，并在判決生效之日起一個(gè)月內(nèi)重新作出具體行為，并對補(bǔ)償問題作出處理。

市政府收回灘涂是否需要補(bǔ)償，補(bǔ)償是否有法律依據(jù)?后岐村村委會(huì)代理律師潘祥燦向澎湃新聞表示，根據(jù)1986年7月開始實(shí)行的《漁業(yè)法》第十三條第二款規(guī)定，“國家建設(shè)使用確定給全民所有制單位或者集體所有制單位用于養(yǎng)殖的全民所有水面、灘涂，由建設(shè)單位給與適當(dāng)補(bǔ)償。”

此外，根據(jù)《福建省沿海灘涂圍墾辦法》第二十六條規(guī)定，“因圍墾需要征用灘涂的，投資者應(yīng)當(dāng)給與原灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)人合理補(bǔ)償。墾區(qū)土地實(shí)行承包經(jīng)營的，原灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)人在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。”

福州中院判決下來后，黃宣金等人松了一口氣：“雖然不確定是否能收回灘涂的使用權(quán)，但至少能保證有補(bǔ)償和優(yōu)先承包權(quán)吧，也算對村民們有個(gè)交代。”

然而，事情的發(fā)展，并不是黃宣金他們想象那樣順利。

二

福清市政府不服福州中院的一審判決，提出上訴。

上訴狀中，福清市政府認(rèn)為，按照《行政訴訟法》第46條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。市政府在1995年1月作出《通知》，時(shí)隔一年多后，后岐村村委會(huì)才提起訴訟，已經(jīng)超過時(shí)效。

黃宣金說，實(shí)際上村民都沒有收到《通知》，也不知道通知的具體內(nèi)容。當(dāng)時(shí)只是被告知灘涂已經(jīng)收回，這期間村民不斷向市政府反映，后來才向法院提出起訴。

1998年5月21日，福建高院對該案作出宣判。二審判決書中，福建高院認(rèn)為，福清市政府做出《通知》決定后，1995年3月就由漁溪鎮(zhèn)政府向各個(gè)村委會(huì)作了口頭傳達(dá)，后岐村村委當(dāng)時(shí)就知道福清市政府收回灘涂使用權(quán)，但到1996年7月31日才提起訴訟，超過了起訴時(shí)效。故駁回后岐村村委會(huì)的起訴。

隨后，后岐村村民不斷向福建高院提出申訴。2011年5月25日，福建省高院下發(fā)(2010)閩行監(jiān)字第11號通知書稱，“鑒于本案原審裁判已經(jīng)生效，對于你們上訴的海域補(bǔ)償金等請求，請你們向福清市人民政府反映解決。”

黃宣金介紹，此后村民屢次通過信訪等方式，向市政府提出補(bǔ)償請求，均未獲得解決。

村民們的訴求曾引發(fā)漁溪鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的重視。卷宗材料顯示，2012年3月5日，福清市漁溪鎮(zhèn)黨委、政府聯(lián)合向福清市委和市政府提交了《關(guān)于后岐村灘涂訴求問題可能引發(fā)群體性事件的報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)。

《報(bào)告》稱，“后岐村位于過橋山墾區(qū)邊，人口2200多人，世代以灘涂養(yǎng)殖和海上捕撈為生。1995年1月4日，市政府下發(fā)《通知》，將這片灘涂收回，并承包給他人經(jīng)營，村民反映強(qiáng)烈……”“為避免動(dòng)態(tài)擴(kuò)大，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，請求市委、市政府予以關(guān)注并介入?yún)f(xié)調(diào)。”

然而，漁溪鎮(zhèn)政府的這份報(bào)告提交上去后，村民們的補(bǔ)償訴求仍未得到解決。

最高法不支持再審，認(rèn)為補(bǔ)償問題可向市政府反映解決

請求市政府撤銷《通知》的訴求被駁回后，后岐村村委會(huì)變更了一個(gè)訴訟請求——“請求予以行政補(bǔ)償”。

2013年9月24日，村委會(huì)根據(jù)上述訴求，再次向福州中院提起訴訟，獲得受理。

福州中院一審認(rèn)為，后岐村村委會(huì)未經(jīng)行政裁決程序直接向法院起訴，違反定程序，應(yīng)予以駁回。后岐村村委會(huì)不服，提出上訴。福建高院則以超過訴訟時(shí)效為由駁回了上訴。

“打了20多年的官司，我們就是想討個(gè)說法。”黃宣金說，當(dāng)年和他一起維權(quán)的老人陸續(xù)去世，他現(xiàn)在成了唯一還活著的人，帶著年輕一些的村民繼續(xù)申訴。

福建省高院駁回上訴后，村民們把希望寄托于向最高人民法院申訴。

2018年12月24日，最高人民法院對該案作出裁定，認(rèn)為后岐村村委會(huì)提起的訴訟超過法定起訴期限，對于其再審申請，不予支持。關(guān)于涉案灘涂補(bǔ)償?shù)膯栴}，后岐村村委會(huì)可以繼續(xù)按照福建省高院(2010)閩行監(jiān)字第11號通知書告知的渠道，“向福清市人民政府反映解決”。

“即使司法程序上超過時(shí)效，但事關(guān)民生，福清市政府的補(bǔ)償義務(wù)一直沒履行，村民有權(quán)利繼續(xù)反映、要求市政府履行法定義務(wù)。”后岐村村委會(huì)代理律師潘祥燦認(rèn)為，從最高法的裁定書可以看出，后岐村村委會(huì)的起訴雖然被認(rèn)定“超過法定起訴期限”，僅是暫時(shí)無法通過司法途徑解決灘涂補(bǔ)償訴求，但獲得灘涂補(bǔ)償?shù)臋?quán)利并未喪失，行政機(jī)關(guān)依法予以補(bǔ)償?shù)男姓x務(wù)也并未消除，市政府應(yīng)對收回灘涂證的行為進(jìn)行補(bǔ)償。

除了訴訟，對于千畝灘涂的財(cái)產(chǎn)處置，村民們心中也有疑問。

比如，轉(zhuǎn)包給個(gè)人經(jīng)營是否符合規(guī)定?政府轉(zhuǎn)包和承包者分包給個(gè)體戶的租金分別是多少?

圍繞村民的這些疑問，2019年4月，后岐村村委會(huì)向福清市政府提出了信息公開申請。同時(shí)，按照最高法的裁定書要求，該村又一次向福清市政府提交了灘涂補(bǔ)償?shù)纳暾垐?bào)告。

福清市：對案件裁判不做回應(yīng)，補(bǔ)償問題可向村鎮(zhèn)層層反映

關(guān)于該案引發(fā)的23年訴爭，2019年4月21日，福清市委宣傳部新聞中心負(fù)責(zé)人給澎湃新聞發(fā)來福清市聯(lián)排聯(lián)調(diào)中心的《有關(guān)情況反饋》(下稱《反饋》)。

《反饋》稱，過橋山墾區(qū)圍墾前，附近村莊(含漁溪鎮(zhèn)后岐村)的灘涂實(shí)際上是毛灘涂，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均較低，同時(shí)在大潮時(shí)海水易倒灌造成一定經(jīng)濟(jì)損失。“為了保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和附近村莊土地免受海水侵襲，充分發(fā)揮國有灘涂經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目的，于1991年4月啟動(dòng)過橋山墾區(qū)圍墾工程，于1994年10月完工。過橋山墾區(qū)海堤建成后，承擔(dān)著防洪、排澇、擋潮等功能，保護(hù)著6.2萬畝墾區(qū)土地，20多個(gè)村莊和9萬多人口，保護(hù)南北走向31.8公里的舊海堤免受風(fēng)暴潮侵襲。”

后岐村村委會(huì)代理律師潘祥燦對該中心將后岐村灘涂定義為“毛灘涂”表示不解。他認(rèn)為，“毛灘涂”實(shí)際上都不是一個(gè)名詞，百度等搜索引擎上都查不到有過這種表述。套用百度百科“毛地”的定義“不具備基本建設(shè)條件的土地”，“毛灘涂”可能被解釋為“不具備漁業(yè)養(yǎng)殖條件的灘涂”，但村民已在這個(gè)灘涂上世代養(yǎng)殖多年。

《反饋》稱，1995年1月，市政府依法收回過橋山墾區(qū)內(nèi)灘涂經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)利用。2004年，經(jīng)福清市人民政府融政土〔2004〕71號文審批，由福清市漁江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司經(jīng)營使用，墾區(qū)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益均良好。

澎湃新聞查詢工商信息了解到，福清市漁江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司成立于1999年5月17日，法定代表人為王小文。

澎湃新聞從中國裁判文書網(wǎng)查詢到一份(2016)閩0181民初4996號判決顯示，福清市漁江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司和前文中提到的福清市融江水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司系關(guān)聯(lián)企業(yè)，福清市融江水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司的法定代表人王嚇財(cái)，系福清市漁江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司的實(shí)際控制人。

對于最高法裁定書的情況，福清市委宣傳部新聞中心負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)向市政府法制辦了解，該辦負(fù)責(zé)人認(rèn)為法院判決結(jié)果已經(jīng)明確，不對此做回應(yīng)。

福清市聯(lián)排聯(lián)調(diào)中心在《反饋》稱，《福建省沿海灘涂圍墾辦法》于1996年1月28日頒布實(shí)施，是在過橋山墾區(qū)圍墾完成后以及收回墾區(qū)內(nèi)灘涂經(jīng)營權(quán)后一年頒布的有關(guān)規(guī)定，不能作為補(bǔ)償依據(jù)。

“如果補(bǔ)償沒有依據(jù)，為何福建高院、最高人民法院在通知書、裁定書中都提出向市政府解決?”潘祥燦表示，1986年7月開始實(shí)行的《漁業(yè)法》就明確規(guī)定，國家建設(shè)收回灘涂的由建設(shè)單位給予適當(dāng)補(bǔ)償。之后《福建省沿海灘涂圍墾辦法》更是進(jìn)行明確，所以補(bǔ)償是有法律依據(jù)的。

對于灘涂補(bǔ)償問題，福清市委宣傳部新聞中心負(fù)責(zé)人表示，村民可以繼續(xù)依法向村、鎮(zhèn)等渠道層層反映。

關(guān)鍵詞： 福建 灘涂 補(bǔ)償