門(mén)診問(wèn)題：

怎樣解決廢舊單車(chē)堆積如山難題

門(mén)診專(zhuān)家：

重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院檢察官 張順杰

西南政法大學(xué)法學(xué)院博士 張永強(qiáng)

專(zhuān)家觀點(diǎn)：

◇對(duì)共享單車(chē)前期過(guò)量投入、低質(zhì)量投入缺乏監(jiān)管，是造成廢舊共享單車(chē)堆積如山的主要原因。

◇從民事法律關(guān)系上分析，共享單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與用戶之間是租賃合同關(guān)系，用戶支付租金后享有車(chē)輛使用權(quán)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)擁有車(chē)輛所有權(quán)。運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)有車(chē)輛維護(hù)、修理及報(bào)廢義務(wù)。

◇交通主管部門(mén)是共享單車(chē)的主要監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)共享單車(chē)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)的檢查力度。

據(jù)近日《北京青年報(bào)》報(bào)道，一組名為“無(wú)處安放”的攝影作品走紅網(wǎng)絡(luò)，公眾首次看到如此多的城市正在面臨廢舊共享單車(chē)堆積場(chǎng)景。畫(huà)面中，數(shù)萬(wàn)輛共享單車(chē)無(wú)序堆放在城市的空地，高達(dá)數(shù)米。這組攝影作品是由55歲自由攝影師吳國(guó)勇拍攝的。他利用半年時(shí)間，從深圳出發(fā)，尋訪全國(guó)近30個(gè)城市45個(gè)共享單車(chē)堆放處，共拍攝1萬(wàn)余張照片。近年來(lái)，隨著共享單車(chē)的大規(guī)模投放，各大中城市不同程度出現(xiàn)了廢舊共享單車(chē)堆積成“垃圾山”的現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響城市的市容市貌，還易造成環(huán)境污染和資源浪費(fèi)。那么，廢舊共享單車(chē)堆積如山的原因何在?法律關(guān)于處理廢舊共享單車(chē)有何規(guī)定?如何有效治理廢舊共享單車(chē)問(wèn)題?記者采訪了重慶市九龍坡區(qū)檢察院檢察官?gòu)堩樈芎臀髂险ù髮W(xué)法學(xué)院博士張永強(qiáng)。

廢舊共享單車(chē)堆積如山的原因

張順杰認(rèn)為，對(duì)共享單車(chē)前期過(guò)量投入、低質(zhì)量投入缺乏監(jiān)管是主要原因。一方面，由于共享單車(chē)在興起之初就受到了各級(jí)政府的鼓勵(lì)和支持，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管上都采取了較為寬松的政策，一時(shí)間涌現(xiàn)了眾多運(yùn)營(yíng)企業(yè)。然而，這些運(yùn)營(yíng)企業(yè)在各大中城市投放共享單車(chē)時(shí)，普遍缺乏對(duì)市場(chǎng)需求和城市承載力的充分調(diào)研，為第一時(shí)間搶占市場(chǎng)份額，往往一哄而上，企圖以數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，由此導(dǎo)致共享單車(chē)的市場(chǎng)保有量嚴(yán)重過(guò)剩。即使個(gè)別企業(yè)自身沒(méi)有過(guò)量投放，但由于缺乏整體規(guī)劃和宏觀調(diào)控，導(dǎo)致某些城市出現(xiàn)多個(gè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)重復(fù)投放的現(xiàn)象，由此造成了共享單車(chē)投放總量嚴(yán)重超過(guò)市場(chǎng)需求和負(fù)荷。另一方面，運(yùn)營(yíng)企業(yè)基于營(yíng)利目的，在單車(chē)投入上進(jìn)行了成本控制，以致出現(xiàn)車(chē)輛早衰、定位不準(zhǔn)、故障頻發(fā)等問(wèn)題，在降低客戶體驗(yàn)的同時(shí)，也引發(fā)了后續(xù)“僵尸車(chē)”問(wèn)題。

張永強(qiáng)表示，造成當(dāng)前城市廢舊共享單車(chē)堆積如山的原因之一，是未及時(shí)跟進(jìn)歸集處理，導(dǎo)致其只注重線上業(yè)務(wù)而忽視線下業(yè)務(wù)、只注重前期投放而忽視后期維護(hù)。一是故障單車(chē)的排查維護(hù)和廢棄單車(chē)的歸集處理成本較高，有的甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了共享單車(chē)的成本價(jià)，因而以逐利為目的的運(yùn)營(yíng)企業(yè)寧可廢棄車(chē)輛堆積街頭，也不愿意去歸集處理;二是由于各方面原因而破產(chǎn)、倒閉的部分運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在退出市場(chǎng)時(shí)并未對(duì)所投放的共享單車(chē)進(jìn)行歸集處理，往往都是“一棄了之”，這樣就導(dǎo)致廢棄單車(chē)一直散落在街頭，即使是交通城管部門(mén)迫于無(wú)奈進(jìn)行清理，也只能是拖離城市核心區(qū)域后堆積在郊外，而并未真正進(jìn)行處理。

“對(duì)于廢舊共享單車(chē)的出現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)處廢機(jī)制不健全也是原因之一。”張永強(qiáng)解釋說(shuō)，共享單車(chē)作為迅猛發(fā)展的新事物，在興起階段各級(jí)政府部門(mén)都是以鼓勵(lì)、支持為主，相對(duì)忽視了對(duì)該行業(yè)的引導(dǎo)和監(jiān)管。一方面，處廢能力的審查機(jī)制不完善。運(yùn)營(yíng)企業(yè)注冊(cè)成立時(shí)，相關(guān)部門(mén)忽視了企業(yè)線下運(yùn)營(yíng)維護(hù)和歸集處理能力的審查，且無(wú)這方面的硬性指標(biāo)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)成立后的線下處廢能力難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。另一方面，處廢工作的巡查機(jī)制不完善。相關(guān)部門(mén)尚未建立常態(tài)化的廢舊共享單車(chē)歸集處理工作巡查制度，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)并不重視廢舊共享單車(chē)的歸集處理，因而廢舊共享單車(chē)長(zhǎng)期存放在街頭。另一方面，處廢不力的處罰機(jī)制不完善。對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)不及時(shí)歸集處理廢舊共享單車(chē)，以及拒絕歸集處理廢舊共享單車(chē)的行為，缺乏明確的處罰機(jī)制，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)即使沒(méi)有對(duì)廢舊共享單車(chē)進(jìn)行歸集處理，也不會(huì)受到處罰。

廢舊共享單車(chē)處理的法律規(guī)制現(xiàn)狀

張順杰介紹，2017年8月1日，多部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，主要是從鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的角度，對(duì)總體要求、實(shí)施鼓勵(lì)發(fā)展政策、規(guī)范運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為進(jìn)行了具體制度設(shè)計(jì)，對(duì)加強(qiáng)停放管理和監(jiān)督執(zhí)法也有具體要求，但是，對(duì)于廢舊共享單車(chē)處理沒(méi)有明確規(guī)定。

張永強(qiáng)表示，在沒(méi)有國(guó)家層面制度規(guī)定的情況下，為了應(yīng)對(duì)廢舊共享單車(chē)在城市堆積如山的問(wèn)題，深圳、上海、廣州、杭州、南京等地出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范。其中，2017年9月出臺(tái)的《深圳市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)規(guī)范管理整治行動(dòng)實(shí)施方案》明確規(guī)定，暫停新增共享單車(chē)的投放，同時(shí)要求加強(qiáng)投放管理和數(shù)據(jù)共享;2017年10月出臺(tái)的《上海市鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》要求，運(yùn)營(yíng)企業(yè)要科學(xué)制定投放計(jì)劃和方案，投放數(shù)量與運(yùn)維能力相匹配，定期開(kāi)展車(chē)輛安全評(píng)估，建立車(chē)輛管理維護(hù)機(jī)制，及時(shí)保養(yǎng)維修車(chē)輛和召回報(bào)廢老舊車(chē)輛;2017年9月出臺(tái)的《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于杭州市促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)組建運(yùn)營(yíng)維護(hù)隊(duì)伍，做好車(chē)輛維護(hù)和停放秩序管理工作，及時(shí)清理違規(guī)停放車(chē)輛，應(yīng)按照每投放120輛互聯(lián)網(wǎng)自行車(chē)配備1名運(yùn)營(yíng)維護(hù)人員的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

廢舊共享單車(chē)治理對(duì)策

如何應(yīng)對(duì)廢舊共享單車(chē)堆積問(wèn)題?張順杰認(rèn)為，相關(guān)行政管理部門(mén)應(yīng)在審核階段開(kāi)始引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)合理投放車(chē)輛?？梢钥紤]在本地區(qū)實(shí)行配額制，并規(guī)定最低使用年限，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)及用戶積極提升共享單車(chē)的利用率、延長(zhǎng)使用壽命，避免盲目的粗放型投放，這是共享單車(chē)綠色、環(huán)保、便捷價(jià)值的必然要求。后期的投放應(yīng)當(dāng)與報(bào)廢量掛鉤，在市場(chǎng)需求未發(fā)生明顯增長(zhǎng)的情況下，原則上實(shí)行“退一進(jìn)一”，在運(yùn)營(yíng)企業(yè)妥善報(bào)廢處置舊車(chē)的前提下，方才允許替換新車(chē)。對(duì)于拒不進(jìn)行報(bào)廢處置的車(chē)輛，相關(guān)部門(mén)可以先行代為處置，然后向運(yùn)營(yíng)企業(yè)收取處置費(fèi)用，并核減相應(yīng)單車(chē)配額，避免廢舊車(chē)輛長(zhǎng)期占用公共空間。

此外，要有效實(shí)行破損、老舊車(chē)輛檢修報(bào)廢制度。從民事法律關(guān)系上分析，共享單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與用戶之間是租賃合同關(guān)系，用戶支付租金后享有的是車(chē)輛使用權(quán)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)擁有單車(chē)所有權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)車(chē)輛維護(hù)、修理及報(bào)廢義務(wù)。當(dāng)前由于報(bào)廢處置的費(fèi)用成本問(wèn)題，部分運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)已經(jīng)無(wú)法使用的共享單車(chē)一棄了之，這些車(chē)輛長(zhǎng)期停放在公共區(qū)域、城市道路等位置，交通管理部門(mén)、城市管理部門(mén)等相關(guān)單位只能將其先行拖移、集中暫時(shí)停放，久而久之就形成了“共享單車(chē)墳場(chǎng)”。企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論認(rèn)為，企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)、對(duì)股東和員工承擔(dān)法律責(zé)任的同時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任。運(yùn)營(yíng)企業(yè)在已投放車(chē)輛的維修、報(bào)廢問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，一方面定期檢修已投放車(chē)輛，確保車(chē)輛性能達(dá)到安全行駛的標(biāo)準(zhǔn);另一方面自覺(jué)完成報(bào)廢、處置，不給公眾社會(huì)增加負(fù)擔(dān)，不影響城市環(huán)境。

張永強(qiáng)表示，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持疏源導(dǎo)流的原則，從“控增量、去存量、保流量”的思路合理控制廢舊共享單車(chē)的增加，加快處理廢舊共享單車(chē)的存量，讓廢舊共享單車(chē)數(shù)量保持在一個(gè)合理水平。一是及時(shí)排查廢棄情況。運(yùn)營(yíng)商應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)自己所投放的共享單車(chē)流動(dòng)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)長(zhǎng)期處于停駛狀態(tài)的單車(chē)要進(jìn)行定期和不定期的排查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)故障單車(chē)，掌握廢棄情況，并將廢棄車(chē)輛及時(shí)運(yùn)離運(yùn)營(yíng)區(qū)域。二是加強(qiáng)線下處廢投入。運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為共享單車(chē)所有人，是處理廢舊共享單車(chē)的第一責(zé)任主體，必須承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，加大廢舊共享單車(chē)處理方面的投入。三是健全內(nèi)部處廢機(jī)制。運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)健全線下處廢機(jī)制，成立專(zhuān)門(mén)處廢部門(mén)，配備一定比例的專(zhuān)業(yè)處廢人員和處廢設(shè)備，具體負(fù)責(zé)廢舊共享單車(chē)的歸集處理工作。四是購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)。運(yùn)營(yíng)企業(yè)在自身人、財(cái)、物力投資不足，無(wú)法有效完成所投放單車(chē)的處廢任務(wù)時(shí)，可以嘗試通過(guò)購(gòu)買(mǎi)環(huán)衛(wèi)、垃圾處理廠等第三方的處廢服務(wù)來(lái)完成。

鑒于共享單車(chē)監(jiān)管體系的不完善也是廢舊共享單車(chē)堆積如山的重要原因，張永強(qiáng)建議適當(dāng)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。一方面，加快推進(jìn)共享單車(chē)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，對(duì)于不符合生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的單車(chē)，一律禁止進(jìn)入市場(chǎng);另一方面，細(xì)化運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、歸集、處理等流程的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開(kāi)，對(duì)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)的企業(yè)，一律禁止進(jìn)入共享單車(chē)行業(yè)。壓實(shí)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的處廢責(zé)任，要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自覺(jué)履行處廢責(zé)任，及時(shí)對(duì)所投放運(yùn)營(yíng)的共享單車(chē)進(jìn)行線下排查，發(fā)現(xiàn)故障單車(chē)要及時(shí)清運(yùn)，并對(duì)廢棄單車(chē)及時(shí)進(jìn)行歸集處理，在退出市場(chǎng)時(shí)，要提前公示，并將所投放的共享單車(chē)全部收回并處理。

“當(dāng)然，在共享單車(chē)的監(jiān)管上，相關(guān)行政部門(mén)不能缺位。”張永強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，交通主管部門(mén)是共享單車(chē)的主要監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)共享單車(chē)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)的檢查力度，一旦發(fā)現(xiàn)有較大規(guī)模廢舊共享單車(chē)沒(méi)有歸集處理的，要責(zé)令相應(yīng)企業(yè)限期整改，并收取一定的公共資源占用費(fèi)。

對(duì)于在廢棄單車(chē)歸集處理方面整改不力或者拒不整改的，應(yīng)加強(qiáng)處罰力度。對(duì)因廢舊共享單車(chē)沒(méi)有及時(shí)歸集處理而造成重大責(zé)任事故或者嚴(yán)重污染環(huán)境，涉嫌構(gòu)成犯罪的，要對(duì)運(yùn)營(yíng)商的主管人員和直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

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