原標(biāo)題： 授人以漁還是授人以魚——基建投資的前世今生

本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)：李迅雷金融與投資 (lixunlei0722)，作者：李迅雷 楊暢?；⑿峋W(wǎng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載。

過去五年，基建投資增速維持近20%的高增長，只是今年上半年大幅回落至7.3%。在外部環(huán)境“穩(wěn)中有變”的背景下，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長更需要拉動(dòng)內(nèi)需。從邏輯上講，“房住不炒”已經(jīng)定調(diào)，即擴(kuò)內(nèi)需不能靠房地產(chǎn)，同時(shí)居民消費(fèi)又是慢變量，需要提高中低收入群體的收入水平作為支撐，遠(yuǎn)水不解近渴。于是，拉動(dòng)內(nèi)需還得靠基建。但基建擴(kuò)張意味著繼續(xù)加杠桿，可解近渴，還能消遠(yuǎn)慮嗎?為此，我們不妨追溯基建投資過去20年的歷史，來分析“基建穩(wěn)增長模式”的利弊得失。

核心觀點(diǎn)：

從1998年—2018年這20年間，我國一直維持投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長模式，投資對(duì)GDP的貢獻(xiàn)大約是全球平均水平的兩倍。

‍投資構(gòu)成中，基建投資屬于政府的有形之手，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長功不可沒，但后期效果越來越差，并使得社會(huì)杠桿率水平不斷提升。

基建投資長期超前于消費(fèi)增長，并且公路、機(jī)場(chǎng)等設(shè)施的總供給出現(xiàn)過剩。

但在很多人的觀念上，總是認(rèn)為授人以魚不如授人以漁，但實(shí)際情況是“漁多魚少”，即居民消費(fèi)能力下降，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)過剩。因此，必須增加居民和企業(yè)部門的收入，減稅或稅改即“授人以魚”。

不搞“大水漫灌式的強(qiáng)刺激”，基建投資的方向是補(bǔ)短板，這樣的頂層設(shè)計(jì)完全正確

。但地方政府在執(zhí)行過程中能否完全理解補(bǔ)短板的含義，并精準(zhǔn)做到呢?就怕借題發(fā)揮，造成后患。

1998年—2018 年 兩個(gè)十年：揭示基建投資的穩(wěn)增長效應(yīng)遞減

運(yùn)用積極財(cái)政政策拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，有兩個(gè)比較重要的時(shí)間點(diǎn)，分別是在20年前的1998年和10年前的2008年：

第一個(gè)時(shí)間點(diǎn)是

由于出現(xiàn)了東亞金融危機(jī)，1998年開始，實(shí)施以積極財(cái)政政策為核心的一系列宏觀調(diào)控措施，包括增發(fā)國債、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)出口、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從財(cái)政赤字情況來看，1998年的赤字為980億元，1999年幾乎翻了一番，達(dá)到1797億元，2002年達(dá)到2098億元，財(cái)政赤字占GDP的比重從1998年的1.14%提高到了2000年的2.6%，2002年財(cái)政赤字占GDP的比重接近2.6%。

通過發(fā)行國債，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這應(yīng)該是政府第一次大幅加杠桿。

1998年，全國人民代表大會(huì)第四次常務(wù)委員會(huì)通過的財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的主要內(nèi)容是增發(fā)1000億元長期國債，國家財(cái)政向工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行發(fā)行1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1998年中央財(cái)政赤字，由年初預(yù)算的460億元擴(kuò)大到960億元。

增發(fā)的國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金主要投向：

（

重點(diǎn)安排水利建設(shè)投資，全年水利建設(shè)投資達(dá)到358億元。主要工程項(xiàng)目包括：大江大河防洪水利工程;重點(diǎn)海堤加固工程;長江、黃河中上游水土保持工程;林業(yè)和生態(tài)項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)以及國有天然林保護(hù)工程和十大防護(hù)林體系建設(shè)。

（

通過增加投入，加快鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、航道的建設(shè)，進(jìn)一步完善全國綜合運(yùn)輸體系。

（

主要支持城市供排水、供熱和污水、垃圾處理、城市道路等方面的項(xiàng)目。

（

這是國家第一次大規(guī)模進(jìn)行城鄉(xiāng)電網(wǎng)的建設(shè)與改造。

（

計(jì)劃建成250億公斤倉容的糧庫。

2003

在積極財(cái)政政策刺激下，從2000年開始，GDP增速開始反彈，到2005年財(cái)政政策開始轉(zhuǎn)穩(wěn)健，在控制赤字方面，2005年—2007年三年的赤字?jǐn)?shù)分別壓縮了198億元、251億元和749億元，財(cái)政赤字占GDP的比重從2002年接近2.6%下降到2007年的0.8%。

積極財(cái)政政策就是擴(kuò)張性財(cái)政政策的代名詞。

2002年，原財(cái)政部長項(xiàng)懷誠曾用“政治智慧”來解釋“積極”二字的來由：在先后于1997年9月召開的黨地“十五大”和1998年3月舉行的九屆全國人大一次會(huì)議確定實(shí)施“適度從緊”的財(cái)政政策不久，一下子改弦更張為擴(kuò)張性的財(cái)政政策，人們很可能一時(shí)難以接受。為避免引致不必要地震蕩，便采用了其本意在于擴(kuò)張需求的所謂“積極財(cái)政政策”的模糊說法。就其含義而言，

圖表1 1998年—2002年積極財(cái)政政策，資料來源：相關(guān)資料整理，中泰證券研究所

第二個(gè)時(shí)間段則是

2008年年初確定是穩(wěn)健財(cái)政政策，因?yàn)闆]有預(yù)判到外部環(huán)境的惡變。到了年中，面對(duì)美國次貸危機(jī)向全球蔓延以及汶川地震，國務(wù)院推出了十項(xiàng)舉措，加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，計(jì)劃在2009年—2010年完成4萬億地投資，以擴(kuò)大內(nèi)需。

與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)地投資將近

到2009年一季度，4萬億投資規(guī)劃主要投向在民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減排、技術(shù)改造以及地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建等內(nèi)容。其中，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施約在1.5萬億左右，如果再加上民生工程(包括保障性住房和農(nóng)村安全飲水、電網(wǎng)改造、道路建設(shè)、沼氣建設(shè)、危房改造和游牧民定居)以及汶川大地震重點(diǎn)災(zāi)區(qū)的災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建

如果說

積極財(cái)政政策導(dǎo)致收支差額從2008年的約1100億元大幅度跳升至2009年約7400億元。

圖表2 2008年—2009年積極財(cái)政政策，資料來源：相關(guān)資料整理，中泰證券研究所

基建投資長期高增長：帶來基礎(chǔ)設(shè)施總體過剩和債務(wù)率上升

‍如果說10年、20年前的環(huán)境下，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，尤其是中西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，姑且還有“補(bǔ)當(dāng)時(shí)短板”的合理性，那么當(dāng)初投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀到底怎么樣，其實(shí)是一個(gè)前置問題，影響積極財(cái)政能否發(fā)力。我們嘗試從相對(duì)量和絕對(duì)量兩個(gè)維度來觀察。

首先，還是看相對(duì)量的比較。

之前我們做過相應(yīng)研究，設(shè)計(jì)了“人均基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)量”這個(gè)指標(biāo)，嘗試進(jìn)行省級(jí)比較。對(duì)大陸地區(qū)31個(gè)省區(qū)市的鐵路營業(yè)里程、供水總量、用電量、城市每萬人擁有公共交通車輛、城市實(shí)有道路長度和移動(dòng)電話用戶數(shù)等指標(biāo)來大致刻畫基礎(chǔ)設(shè)施的存量，并根據(jù)該省市區(qū)常住人口數(shù)量，計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施存量的人均水平。

中西部是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，就人均水平來看，十年間，中部與東部的差距明顯縮小，二者比值從

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，東部、中部、西部、東北人均基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)量分別較2006年增長了90.6%、121.3%、127.3%、84.3%。毫無疑問，

圖表3東部與西部地區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)量比較(06—16)，資料來源：WIND，各省市區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中泰證券研究所

再來看絕對(duì)量。從需求側(cè)觀察，旅客周轉(zhuǎn)量的增速已經(jīng)回落。

2017年，旅客周轉(zhuǎn)量達(dá)到了3.28萬億人公里，較上年增長約5%，但仍未達(dá)到2012年3.34萬億人公里的高位，再計(jì)算近五年的年化復(fù)合增長率，僅為4.4%，低于1998年之前五年年化5.5%的復(fù)合增長率，更低于2008年之前五年年化9.2%的增長率，表明

另外，觀察旅客周轉(zhuǎn)量的分類數(shù)據(jù)，在不同類別間轉(zhuǎn)移的特征更加明顯，2013年以來，公路旅客周轉(zhuǎn)量大幅下降了11個(gè)百分點(diǎn)，民用航空周轉(zhuǎn)量和鐵路周轉(zhuǎn)量分別上升了8.5個(gè)和2.6個(gè)百分點(diǎn)。

圖表4 旅客周轉(zhuǎn)量分類占比(2013年—2017年)，資料來源：WIND，中泰證券研究所

從供給側(cè)觀察，公路的旅客周轉(zhuǎn)量占比大幅度下滑，但總里程卻逆勢(shì)大幅增長。

根據(jù)2007年公布的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，公路總里程要達(dá)到300萬公里以上(不含村道)，密度達(dá)到31.25公里/百平方公里，其中“二級(jí)以上高等級(jí)”公路65萬公里，高速公路10萬公里左右，“二級(jí)以上高等級(jí)公路占公路總里程達(dá)到22%，高速公路占公路總里程達(dá)到6.7%。

均較

而2017年的實(shí)際情況令人瞠目，根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的《2017年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，公路總里程已經(jīng)達(dá)到了477.35萬公里，密度為49.72公里/百平方公里，分等級(jí)看，“二級(jí)及以上公路”62.22萬公里，高速公路13.65萬公里，總里程達(dá)標(biāo);但“二級(jí)及以上公路”占公路總里程的13%，高速公路占公路總里程的2.9%，。

圖表5 2017年全國公路里程分技術(shù)等級(jí)構(gòu)成，資料來源：2017年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中泰證券研究所

旅客周轉(zhuǎn)量占比大幅度增加的民用航空，難道是“雞犬升天”嗎？

根據(jù)中國民航局公布的《2017年民航機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年，我國境內(nèi)民用航空(頒證)機(jī)場(chǎng)共有229個(gè)(不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū))，其中定期航班通航機(jī)場(chǎng)228個(gè)，定期航班通航城市224個(gè)。全年旅客吞吐量超過11億人次，完成114786.7萬人次，比上年增長12.9%。

機(jī)場(chǎng)吞吐總量看似保持了高速增長，但若觀察一下細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，其實(shí)面臨著劇烈的分化。

旅客年吞吐量在千萬級(jí)別的機(jī)場(chǎng)共有32個(gè)，占據(jù)全部旅客吞吐量約78.5%，而年吞吐量在300萬以下的機(jī)場(chǎng)共有179個(gè)，只吞吐了全部旅客吞吐總量的8.9%。

圖表6 機(jī)場(chǎng)數(shù)量占比與吞吐量占比(分類別)，資料來源：民航局，中泰證券研究所

旅客吞吐量向“頭部”機(jī)場(chǎng)集中的跡象極為明顯

如果把這229個(gè)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量，與機(jī)場(chǎng)所在城市2017年的常住人口做一個(gè)粗略的計(jì)算，會(huì)發(fā)現(xiàn)，有69個(gè)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘谋戎党^1。

這

也就是說，這些機(jī)場(chǎng)不僅能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦暮娇粘鲂行枨?，還能吸納吞吐其他城市的旅客，而，剩余的160個(gè)機(jī)場(chǎng)占比僅約10%。

圖表7機(jī)場(chǎng)吞吐量與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘谋戎?2017年)，資料來源：民航局，中泰證券研究所

圖表8 民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局示意圖(2025年)，資料來源：國家發(fā)改委、民航局，中泰證券研究所

注：2017年新頒布的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機(jī)場(chǎng)群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行合并，按照五大機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行比較。

有

如果把2008年作為界限，在2008年之前，全國有148個(gè)機(jī)場(chǎng)，其中有6個(gè)機(jī)場(chǎng)在2008年之后停用;2008年之后，新增加了87個(gè)機(jī)場(chǎng)，這87個(gè)機(jī)場(chǎng)中，而。

而西北、西南兩大機(jī)場(chǎng)群，共有機(jī)場(chǎng)

可到了2017年，華東和中南機(jī)場(chǎng)合計(jì)吞吐了全國近60%的旅客，。也就是說，2008年之后，在西北、西南兩大機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的大量機(jī)場(chǎng)，旅客吞吐情況并不那么樂觀。

圖表9 五大機(jī)場(chǎng)群機(jī)場(chǎng)建設(shè)數(shù)量(以2008年為界)，資料來源：民航局，中泰證券研究所

注：2017年新頒布的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機(jī)場(chǎng)群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行合并，按照五大機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行比較。

圖表10 全國五大機(jī)場(chǎng)群旅客吞吐量占比(2007年—2017年)，資料來源：民航局，中泰證券研究所

注：2017年新頒布的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機(jī)場(chǎng)群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行合并，按照五大機(jī)場(chǎng)群進(jìn)行比較。

新一輪基建投資高潮再度來襲?“漁多魚少”局面必須改變

如果把全國財(cái)政支出的主要類別，大致劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出和社會(huì)事業(yè)相關(guān)支出。那么，在2015年之前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出的增速，要始終高于社會(huì)事業(yè)相關(guān)支出的增速，依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的態(tài)勢(shì)極為明顯。

但從2015年開始，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定程度上的轉(zhuǎn)向，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出的增速出現(xiàn)了回落，并逐步低于社會(huì)事業(yè)相關(guān)支出的增速。

圖表11 財(cái)政支出分類別比較，資料來源：WIND，中泰證券研究所

一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，最好的格局是收入、消費(fèi)與投資相互協(xié)調(diào)、共同增長。但這也往往是一個(gè)美好的愿望，在絕大多數(shù)時(shí)間內(nèi)，彼此都是不協(xié)調(diào)的。

初始階段依托建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，彌補(bǔ)增長短板，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，是完全可以理解的，也是必需的。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段，居民會(huì)對(duì)社會(huì)事業(yè)相關(guān)支出會(huì)提出旺盛的需求，需要財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加偏向社會(huì)事業(yè)。

2007

就中國改革開放四十年的增長模式看，，就是借助人口紅利，大幅度引進(jìn)外資，大規(guī)模搞投資，但對(duì)于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及其他社會(huì)福利方面的投入過少，形成巨大欠量。

負(fù)債式增長

2008年以后，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，采取模式，全社會(huì)杠桿率水平大幅度上升。但歷史遺留下來的欠債并沒有償還，隨著人口的老齡化、勞動(dòng)年齡人口的減少，經(jīng)濟(jì)增速自然下降，故“還債期”已經(jīng)降臨。

把補(bǔ)短板作為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度

過去五年來，基建投資始終維持接近20%的高增長，基數(shù)已經(jīng)很大了。當(dāng)前環(huán)境下，包括公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的供需矛盾，這一領(lǐng)域終究會(huì)到投資窮盡時(shí)，故應(yīng)該細(xì)水長流，否則就會(huì)陷入日本當(dāng)年的境地。在7月31日召開的政治局會(huì)議上，“”。

就怕下級(jí)政府在執(zhí)行過程中，對(duì)“補(bǔ)短板”的理解不夠精準(zhǔn)，又導(dǎo)致“大水漫灌”，如這兩天又有個(gè)別省份基建投資大干快上的傳言。

我們認(rèn)為，這一提法非常到位，但過去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高增長，主要集中在公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域，其中公路與機(jī)場(chǎng)的總體過剩已經(jīng)非常明顯。很多人都喜歡用”這一古訓(xùn)來強(qiáng)調(diào)“工具”的重要性，“想要富，先修路”。但事實(shí)又是如何呢?

我們?cè)y(tǒng)計(jì)過高鐵沿線城市的人口變化和GDP增速，從高鐵開通前后作比較，發(fā)現(xiàn)大部分三四線城市都出現(xiàn)了“人口相對(duì)減少”和“GDP增速相對(duì)下降”的現(xiàn)象。這還不是問題所在，畢竟人口集聚是大趨勢(shì);核心問題是公路的相對(duì)過剩，大量投入加重了政府和企業(yè)的債務(wù)壓力。

在古代，由于科技不發(fā)達(dá)，自然是魚多漁具少，可以大力捕撈，因此主張“授人以魚不如授人以漁”。在2000年之前，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施屬于短板，需要大力發(fā)展，也確實(shí)需要“授人予漁”。

，“漁具”多了，魚少了

如今，中國已經(jīng)成為全球制造業(yè)第一大國，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)突飛猛進(jìn)了20多年，也就是說，就如時(shí)下的近海，由于過度捕撈，海洋資源大幅下降。所以，

減稅的實(shí)質(zhì)就是“授人予魚”！

從當(dāng)前實(shí)際情況看，消費(fèi)增速在持續(xù)下降，居民因房地產(chǎn)加杠桿，杠桿率水平接近50%，使得消費(fèi)能力進(jìn)一步下降;同時(shí)，財(cái)稅改革滯后，使得基尼系數(shù)從2016年以來持續(xù)上升，對(duì)消費(fèi)增長也構(gòu)成了一定的抑制。

前段時(shí)間，出現(xiàn)“違法違規(guī)生產(chǎn)疫苗”、黑龍江推遲發(fā)放養(yǎng)老金等事件，看似不相關(guān)，實(shí)際上折射出財(cái)政在社會(huì)事業(yè)支出上的短板，故我們認(rèn)為，補(bǔ)短板應(yīng)該補(bǔ)在這些地方，提供財(cái)力的保障，更應(yīng)該用于民生領(lǐng)域，如加大對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社保等方面的投入。

我們過于強(qiáng)調(diào)“授人以漁”，大搞鐵公基，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，但鐵公基會(huì)過剩，創(chuàng)業(yè)有風(fēng)險(xiǎn)。

此外，在考慮財(cái)政政策支出端的同時(shí)，還需要關(guān)注的是財(cái)政政策收入端，因此社會(huì)共同呼吁的減稅是合理的，即“授人以魚”。過去，

精簡冗員、節(jié)省費(fèi)用

如果能夠減少純粹以穩(wěn)增長為目的的財(cái)政支出，或者通過來減少不必要的，同時(shí)又通過來增加居民收入，縮小貧富差距，則經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量將明顯提高。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政政策 基建 基礎(chǔ)設(shè)施